Окончание. Начало читайте в материале "Пермский период" предыдущего номера "Обозревателя".
Юридические аспекты объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа оказались даже более сложными, чем вопросы политики и экономики. "ПО" продолжает анализ законодательной базы, которая была сформирована в ходе подготовки к референдуму.
Пишем историю
При непосредственной проработке вопросов объединения оказалось, что многие моменты организации государственной власти в переходный период и в дальнейшем невозможно уложить в существующее федеральное законодательство и их нужно прописать в соответствующем федеральном конституционном законе (ФКЗ) об образовании нового субъекта федерации. Хотя в Законе "О порядке формирования…" нигде не говорится о том, что регионы сами должны разрабатывать проект их касающегося ФКЗ. Москва оказалась не против такого "вмешательства" местных юристов в работу над ФКЗ. Как сказал один из представителей государственно-правового управления администрации Президента, получается, что 75% норм этого будущего ФКЗ непосредственно прописано субъектам федерации.
Принципиальная договоренность есть о том, что полномочия ныне действующих как исполнительных, так и представительных органов власти обоих регионов не могут ни сокращаться, ни продлеваться.
При этом оказалось, что представительные и исполнительные органы власти и в области, и в округе заканчивают свои полномочия в разные годы. В 2005 году истекает срок полномочий высших исполнительных должностных лиц территорий, а представительные органы заканчивают работу в декабре 2006-го. Возникает ситуация, при которой в течение определенного периода при избранном главе нового субъекта федерации продолжают функционировать два представительных органа. Естественно, такой схемы государственного устройства нет ни в одном ныне действующем законе.
Край или губернатор?
Довольно-таки сложным оказался вопрос о времени создания нового субъекта федерации. Эта тема из разряда первичности яйца или курицы. В 11 ст. Конституции РФ говорится, что признаком субъекта федерации является наличие органов государственной исполнительной и представительной власти.
Пермяки предлагали считать новый субъект юридически созданным с момента избрания высшего должностного лица Пермского края. Но федеральный центр посчитал, что избирать главу того субъекта федерации, который еще не существует, неправильно, более того, парадоксально. Поэтому решили, что первоначально будет создан новый субъект федерации, а вслед за этим пройдут выборы его главы. То есть с 1 декабря 2005 года (согласно проекту ФКЗ "Об объединении") на политической карте России появится Пермский край, и в этом же месяце пройдут и выборы главы нового субъекта федерации. Так что двоевластия после положительного исхода референдума в исполнительных органах власти не будет – до декабря 2005 года главы регионов будут вести согласованную, но, тем не менее, независимую политику.
Изначально федеральный центр хотел, чтобы новый субъект России образовался непосредственно после вступления соответствующего Федерального конституционного закона в силу. Вот тогда бы точно сложилась парадоксальная ситуация: один субъект, а ответственность делится на двоих руководителей.
Но и когда новый губернатор Пермского края будет избран, то при нем все равно остаются две прежние администрации! Система органов власти субъекта федерации прописывается в его уставе, который должны принять депутаты уже нового субъекта федерации. А у Пермского края с декабря 2005 по декабрь 2006 года еще не будет собственного депутатского корпуса, легитимного принимать такие документы.
Сейчас достигнута договоренность, что на этот период будет принята временная схема управления, которая утверждается губернатором Пермского края. И по этой временной схеме органы исполнительной власти края будут работать как минимум до декабря 2006 года.
Два парламента
"Проблему двоевластия" в органах представительной власти нового субъекта на период до 2006 года планируется решить следующим образом. Предполагается, что законодательные собрания, избранные еще в прежних субъектах федерации, с декабря 2005 года будут заседать по единой повестке дня, работать в согласованном режиме.
Объединять депутатов двух законодательных собраний в этот период, делать из 15 депутатов от Коми округа и 40 депутатов от Пермской области единый парламент с количеством депутатов 55 человек, не представляется председателю юридического комитета аппарата администрации Пермской области Любови Калашниковой правильным ни с юридической, ни с политической точки зрения. Депутатов от области больше, поэтому они смогут чисто технически "переголосовать" своих коллег из округа.
Также в проекте будущего ФКЗ планируется подробно прописать механизм действия законов прежних субъектов федерации на новой территории. В частности, предполагается несколько конструкций.
Например, старые законы будут действовать на всей территории нового субъекта, если они не противоречат законам Пермского края, и будут действовать до тех пор, пока не будут признаны утратившими силу законами уже новой территории.
Еще одна конструкция, предложенная для фиксирования в ФКЗ, – механизм, когда уже новый состав Законодательного собрания Пермского края может распространять действие того или иного закона одной из прежних территорий на новый регион до того момента, пока не разработано унифицированное законодательство.
Бюджет
На сегодняшний день достигнута договоренность о том, что до 2005 года включительно у каждого субъекта сохранится собственный бюджет. А на 2006 год расчет единого бюджета края будет производиться по нормативам еще прежних субъектов. Планируется считать единый бюджет Пермского края – но расчет потребностей будет идти по двум территориям. Такой же порядок предполагается использовать и в 2007 году. На это получено принципиальное согласие федерального центра. А вот с 2008 года расчет средств будет уже вестись по новому принципу, рассчитанному уже на новый объединенный субъект федерации.
При этом в ФКЗ предполагается зафиксировать такую норму, согласно которой объединительный процесс будет нельзя повернуть вспять, например, организовать проведение референдума по этой же тематике.
В любом случае, когда Пермская область и КПАО пройдут всю процедуру объединения до конца, то определенные поправки в ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов РФ" будут внесены уже с учетом прикамского опыта.
