Неэффективность расходования бюджетных средств в Пермском крае растет из года в год. И оценить объем безрезультативно потраченных денег невозможно.
* БОР – бюджет, ориентированный на результат
По информации из заключений КСП на отчеты об исполнении бюджета, большинство нарушений носят «тра-
диционный» характер. Специалисты
Контрольно-счетной палаты выделяют нецелевое использование бюджетных средств, неэффективное использование, ущерб и неправомерное использование.
Здесь важно следующее. По Бюджетному кодексу (БК) нарушением является только нецелевое использование. Остального в БК РФ нет, поэтому и ответственность (бюджетная, административная, уголовная) предусмотрена только по нецелевому использованию. Об этом, в частности, мы говорили с Владимиром ШУКЛЕЦОВЫМ, заместителем председателя Контрольно-счетной палаты Пермского края.
– Владимир Леонидович, раз нарушения из года в год повторяются, значит, есть проблемы, которые из года в год не решаются?
– Причина нецелевого использования понятна – волеизъявление получателя бюджетных средств отправить бюджетные средства не на те цели, которые указаны. Здесь проблема не в причине, а в устранении нарушения.
Приведу пример. Бюджетное учреждение – больница – получила средства, в том числе на лекарства, главный врач своим решением направляет эти средства на приобретение служебного автотранспорта. Явно нецелевое расходование бюджетных средств. Контрольный орган проверил, данные средства должны быть восстановлены. Но восстанавливать их будут из этой же «лекарственной» строки расходов! То есть произойдет очередное уменьшение финансирования закупок лекарственных средств.
Тем не менее, практика показывает, что «нецелевка» с каждым годом уменьшается.
А вот вопрос эффективного и рационального расходования бюджетных средств актуален. И главная причина – никакого наказания за это не предусмотрено. Никакого: ни в бюджетном законодательстве, ни в административном, ни в уголовном.
– Как оценивается, эффективное или неэффективное расходование средств произошло?
– В том-то и дело, что критериев эффективности использования бюджетных средств нет. Мы исходим, грубо говоря, из здравого смысла и логики. Смотрим – достигнут или нет результат, а может, этот результат мог бы быть достигнут при меньших тратах.
– Да, со здравым смыслом у тех, кто тратит бюджетные деньги, не всегда все гладко. Например, капитальный ремонт домов в поселке Мулянка (Пермский район) – 5 млн рублей выделяют на гнилушку, которую проще снести, и за эти деньги (если не меньшие) построить новый дом. В результате такой ремонт сделали, что люди жили без воды, все замерзало. В этом году снимают обшивку, все разбирают и борются с последствиями такого дорогого «капитального ремонта».
– Здравого смысла нет, эффективности нет. Но и нецелевого расходования нет. Планировали потратить деньги на капремонт – потратили на капремонт. Такая же ситуация со зданием театра в Кудымкаре – 58 млн уже потрачено, подрядчик не выполнил обязательства, заказчик подписал акт, что все нормально, а сейчас 18 млн потратим на устранение недоделок.
– Есть хоть какие-то инструменты контроля, способные повлиять на эту ситуацию?
– Вопрос об эффективном расходовании бюджетных средств был поднят
4-5 лет назад. При внесении изменений в Бюджетный кодекс было внесено понятие «бюджет, ориентированный на результат» (БОР). БОР предполагает, что получателю бюджетных средств дается больший простор для деятельности, нежели при сметном финансировании, но должен жестче контролироваться результат. К сожалению, до сих пор этот принцип БОР не работает. Во-первых, потому что нет критериев оценки результата, во-вторых, он ориентирован на принцип программно-целевого бюджета, а он тоже не работает.
Но надежда, что замкнутый круг разорвется, есть.
Минфин России вышел в Государственную Думу РФ с программой эффективного использования бюджетных средств (принята в первом чтении). Программа устанавливает программно-целевые принципы и госзадания с указанием результатов, субъектам также предписано разработать подобные программы.
К сожалению, изменения в бюджетное законодательство не внесены, и вряд ли субъекты смогут бюджет на следующий год сформировать, ориентируясь на эти принципы. Хотя специалисты Минфина РФ заявили, что бюджет страны на следующий год будут формировать по новой программе. Может, в скором времени появятся рычаги, которые позволят привлекать к ответственности лиц, неэффективно расходующих бюджетные средства.
– А сейчас – с них как с гуся вода?
– А сейчас мы только рекомендуем руководителям наказывать (дисциплинарные меры) сотрудников, по чьей вине произошло неэффективное использование. И ничего больше поделать не можем.
Получатель бюджетных средств зациклен на том, чтобы израсходовать бюджетные средства. А достиг ли он цели – это никто не отслеживает. А значит, в первую очередь, сами распорядители бюджетных расходов не заинтересованы в результате. Для них результат – просто потратить, что выделено. С одной стороны, справедливо, так как это требование бюджетного кодекса – чтобы деньги были потрачены. А с другой стороны, все понимают, что можно и 100 млн израсходовать, но как? Вот такой замкнутый круг: неэффективные расходы растут, неисполнение расходной части есть.
– И что делать?
– На мой взгляд, необходимо менять сам принцип формирования и исполнения бюджета, и вводить в жизнь БОР, чтобы был конечный результат.
– Но ведь вы сказали, что БОР не работает…
– В целом – да. Но у нас есть такая норма расходов, как краевые целевые программы. Они при разработке учитывают принцип БОР. В программах указываются мероприятия, которые необходимы, траты, которые необходимы на эти мероприятия, а главное – цели, которые должны быть достигнуты (тот самый результат).
Но программы не финансируются в полном объеме, и цели не достигаются, так как невозможно достичь целей с меньшим финансированием. И мы опять вынуждены констатировать неэффективное расходование, так как нет результата.
– Где чаще всего встречаются неэффективные бюджетные траты, в каких отраслях, можно ли оценить объем безрезультативного использования средств?
– Во всех отраслях и ведомствах. Но мы не в состоянии охватить весь бюджет. Тотальная проверка по всем получателям бюджетных средств нереальна.
– С каким бюджетом, на ваш взгляд, возникали наибольшие сложности?
– С бюджетом 2009 года, он был сформирован по сценарным условиям, которые не совсем вписывались в тот четвертый квартал кризисного 2008. В октябре пришлось разрабатывать новый бюджет по иным сценарным условиям и в спешном порядке его принимать, из-за этой спешки нормативно-правовая база не была разработана, методики расчетов не были корректны.
Надо сказать, проблем с исполнением бюджета не возникло. Своеобразная «подушка безопасности», резервы, позволили исполнить бюджет 2009 года, и остались средства, которые сейчас направляются в бюджет 2010 года.
– Эта «подушка» могла бы быть больше, если бы средства на депозитах размещали не под 3% и не уменьшали налог на прибыль.
– По поводу налога на прибыль у нас были заключения и рекомендации. Специфика формирования бюджетов и 2009, и 2010 года такова – бюджет сформирован из сокращения расходов. Это воля правительства – не выполнить расходные обязательства в полном объеме, чтобы остались остатки на следующий год. Говорить об эффективности здесь не приходится.
– В связи с этим становится непонятным выделение средств на Пермский центр развития дизайна (ПЦРД) и Агентство содействия инвестициям.
– Это политическое. Не к нам вопрос.
– А с точки зрения юридического и экономического обоснования выделения этих средств?
– Мы с точки зрения юридической посмотрели. Правительство вышло с такими предложениями, оформило расходные обязательства должным образом, а депутаты утвердили. Значит, это законные расходы края.
– 750 млн рублей в уставный капитал – это внушительная сумма. Вы проконтролируете, как они ее используют?
– Нет.
– Почему?
– Эти средства вносятся в уставный капитал организации, становятся ее деньгами. Мы не можем контролировать расходование внебюджетных средств. Фонд ипотечного кредитования так же создали. И мы говорили, что это приводит к фактическому отчуждению бюджетных средств.
– Значит, Агентству содействия инвестициям беспокоиться не о чем. Как захотят, так и потратят. А автономные учреждения, которые игнорируют 94 ФЗ о размещении госзаказа при помощи конкурсных процедур, тоже не можете проверять?
– Можем. Ведь они тратят деньги из бюджета, полученные в виде субсидий. Хотя «автономки» формально не являются получателями бюджетных средств (и поэтому не руководствуются 94 ФЗ), мы можем проверять их, руководствуясь законом «О контрольно-счетной палате». Ведь никто не будет спорить, что субсидии – это бюджетные средства.
– Получается, если бы Агентству содействия инвестициям не в уставный капитал деньги перечислили, а в качестве субсидий, то можно было бы проконтролировать, а так они из-под контроля ушли.
– Получается, что так.
